Plusieurs Etats ont imposé aux ressortissants algériens, avant d’entrée sur leur territoire, un obstacle administratif qui se résume par une démarche préalable de demande de visa auprès de l’autorité consulaire du pays concerné. Ce document, qui doit être demandé au service des visas des consulats, crée pour celui et celle qui ont vu leur demande de visa rejetée un sentiment d’injustice voire d’atteinte à leur dignité humaine.

Peut-on tout en étant sur le territoire algérien contester un refus de visa ? Le droit communautaire et le droit français ont-ils prévu des instruments pour demander l’annulation de cet excès de pouvoir du consul ? Quelles sont les règles qui sont applicables à ce type de contentieux ? Dans cette contribution, nous y forcerons de répondre à ces questions.

Les règles de droits et de procédures :

L’article 32, point 2 du Code communautaire des visas oblige les autorités administratives à systématiser de fait et de droit les décisions de refus de délivrance d’un visa à un étranger (Règl. (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil, 13 juillet 2009). Cette règle est applicable depuis le 5 avril 2011. Cette nouvelle norme dispose que la décision de refus et ses motivations sont communiquées au demandeur.

A cette fin, les dispositions du Code communautaire des visas facilitent le travail de motivation des autorités compétentes qui utiliseront un formulaire type exposant de façon circonstanciée les raisons du refus de délivrance du visa uniforme demandé par l’étranger. Ce formulaire énumère onze raisons justifiant le rejet de la demande de visa. Cette décision de refus motivée peut faire l’objet d’un recours juridictionnel (Règl. (CE) n° 810/2009, art. 32, point 3). Ces recours sont intentés contre l’Etat membre qui a pris la décision finale sur la demande, conformément à la législation nationale de cet Etat membre. Les Etats membres doivent fournir aux demandeurs les informations relatives aux voies de recours.

Liste des catégories d’étrangers concernés par l’exigence de motivation pour le territoire métropolitain :

Le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Cesada) prévoit, à l’heure actuelle, l’obligation de motiver les refus de délivrer des visas à sept catégories d’étrangers (C. étrangers, art. L. 211-2) : "Par dérogation aux dispositions de la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, les décisions de refus de visa d'entrée en France, prises par les autorités diplomatiques ou consulaires, ne sont pas motivées sauf dans les cas où le visa est refusé à un étranger appartenant à l'une des catégories suivantes et sous réserve de considérations tenant à la sûreté de l'Etat :

1° Membres de la famille de ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et des autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen qui ne sont pas ressortissants de l'un de ces Etats, appartenant à des catégories définies par décret en Conseil d'Etat ;

2° Conjoints, enfants de moins de vingt et un ans ou à charge, ascendants de ressortissants français et partenaires liés à un ressortissant français par un pacte civil de solidarité ;

3° Enfants mineurs ayant fait l'objet, à l'étranger, d'une décision d'adoption plénière au profit de personnes titulaires d'un agrément pour adoption délivré par les autorités françaises ;

4° Bénéficiaires d'une autorisation de regroupement familial ;

5° Travailleurs autorisés à exercer une activité professionnelle salariée en France ;

6° Personnes faisant l'objet d'un signalement aux fins de non-admission au système d'information Schengen ;

7° Personnes mentionnées aux 3°, 4°, 5°, 6°, 7° et 8° de l’article L. 314-11."

Critère de refus de visa

Les motifs fondant le refus de délivrance d’un visa sont à la fois "secrets" (en dehors de ceux qui figurent dans les Instructions consulaires communes) et suffisamment larges pour laisser une marge de manœuvre non négligeable aux autorités consulaires et diplomatiques.

Le Conseil d’Etat français a jugé que les administrés ne peuvent avoir accès à cette instruction, au motif qu’elle «comporte des directives destinées à orienter, de manière générale ou pays par pays, le travail des postes consulaires dans le traitement des demandes de visas», et qu’en conséquence "(sa) communication porterait atteinte au secret de la politique extérieure" (CE, 6 octobre 1995, n° 150242, Anafé : Rec. CE p. 823).

Depuis la loi de 1978 modifiée, notamment, par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, les documents administratifs relatifs à la conduite de la politique extérieure de la France ne sont pas communicables aux administrés (L. n° 78-753, 17 juillet 1978, art. 6). Le code communautaire des visas comporte, au contraire, une obligation de motiver les refus de visa en utilisant le formulaire prévu en annexe comportant onze motifs de refus.

Existence d’un risque pour l’ordre public ou d’un risque de détournement de l’objet du visa :

La notion de l’ordre public est, en règle générale, le principal motif avancé par les autorités administratives compétentes pour refuser la délivrance d’un visa. On peut rattacher à cette notion la prise en considération – forcément subjective- d’un risque d’immigration clandestine du demandeur ; c’est-à-dire, de maintien sur le territoire après l’expiration de la durée autorisée de présence sur le territoire. Les instructions consulaires communes, actualisées en décembre 2003, précisent à cet égard que l’appréciation du risque migratoire relève "de l’entière responsabilité de la représentation diplomatique et consulaire" et précise qu’il convient d’exercer «une vigilance particulière sur les populations à risque : chômeurs, personnes démunies de ressources stables, etc.» (Instructions consulaires communes, 19 décembre 2003, point V).

Il n’existe au niveau communautaire aucun texte établissant des critères généraux relatifs aux refus de délivrance de visas qui permettrait d’éviter le "subjectivisme" étatique générateur d’une application disharmonieuse de la politique des visas. Le ressortissant algérien qui va donc subir un excès de pouvoir de l’administration consulaire française concernant le respect de sa liberté de circulation peut le contester devant le juge administratif compétent puisque ce dernier reste le garant des libertés fondamentales face aux abus de l’administration.

Faouzi Nedjoua, avocat au Barreau d’Annaba et Fayçal Megherbi, avocat au Barreau de Paris

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