Dette et endettement, deux mots qui reviennent en boucle depuis la chute des prix du pétrole. En Algérie, ils sont associés à une période douloureuse de notre histoire récente. Le gouvernement aborde ce sujet avec beaucoup de précaution. Dans l’imaginaire collectif, ces mots riment avec le FMI et ses fameux plans d’ajustements structurels. Il s’agit, en effet, d’une période sombre. Une époque peu glorieuse, certes, mais qu’il faut, contrairement aux politiciens, étudier profondément pour en tirer les enseignements nécessaires.

Avec la baisse de la manne pétrolière, le gouvernement algérien cherche à rassurer la société civile, qui s’inquiète, à juste titre d’ailleurs, de la dégradation du climat social. A cet effet, le gouvernement de Sellal essaie de trouver la solution miracle. Mais, force est de constater, c’est juste de l’agitation politico-politicienne. L’État s’est même aventuré dans la "collecte" de l’épargne nationale via les emprunts obligataires ouverts aux nationaux. Le résultat est tellement décevant que le gouvernement reste encore évasif sur le résultat de l’opération!

Les réactions qu’avait suscitées cette méthode sont variables. D’un côté, il y a les tenants du "système", le FCE (Forum des chefs d’entreprises) à leur tête, qui sont favorables et plaident la cause du gouvernement, en organisant même des "téléthons" ! Le patron du FCE, Ali Haddad, a haussé cette opération d’emprunt national au rang d’une obligation morale, pas loin de la participation à la guerre de libération nationale ! De l’autre côté, on trouve des politiques et des économistes méfiants, qui mettaient des réserves. Il y a même les religieux qui ont exprimé leur opinion sur ces bons. Illicite comme pratique économique, disent-ils. On ne peut les blâmer, à chacun ses convictions et ses idéaux.

Ceci étant dit, il faut savoir que les économistes ne sont pas unanimes sur les questions relatives à l’endettement. C’est toujours un débat sans "fin" entre les différentes écoles et courants économiques. En Algérie, cependant, les intervenants (nos spécialistes !) semblent avoir une opinion plus que tranchée là-dessus. Le bal des rhétoriques est ouvert ! Mais ils sont rares ceux, y compris parmi les universitaires, qui osent nous expliquer leurs certitudes.

A cet effet, je vous propose, à travers cette humble contribution, une vue d’ensemble sur le sujet. Je précise, chemin faisant, que c’est dans le cadre d’une recherche académique que j’ai eu à traiter ce sujet. J’ai simplifié au mieux pour le rendre plus facile au lecteur profane. J’espère avoir réussi cette tâche !

I. La dette publique, de quoi parle-t-on ?

Avant d’aller plus loin, il faut se demander : "Qu'est-ce qu'une dette ?" Pour répondre, lisons l’éminent anthropologue David Graeber: "Une dette est la perversion d'une promesse. C'est une promesse doublement corrompue par les mathématiques et la violence.» Et pour bien situer sa définition, il ajoute que "'histoire montre que le meilleur moyen de justifier des relations fondées sur la violence, de les faire passer pour morales, est de les recadrer en termes de dette - cela crée aussitôt l'illusion que c'est la victime qui commet un méfait. Les mafieux le comprennent. Les conquérants aussi. Depuis des millénaires, les violents disent à leurs victimes qu'elles leur doivent quelque chose. Au minimum, elles "leur doivent la vie" (expression fort révélatrice), puisqu'ils ne les ont pas tuées." (Cf. "Dette : 5000 ans d’Histoire", 2013).

La dette publique n’est pas très différente. Dans le cadre de ce texte, je vais me concentrer sur ses aspects économiques. En fait, quand un État se trouve en difficulté financière, il emprunte des "liquidités" via son Trésor Public. Sans passer par la "planche à billets", il y a plusieurs possibilités pour emprunter. L’État peut solliciter les résidents qui possèdent une épargne excédentaire, qui ont la confiance nécessaire pour prêter leur argent à l’État. Un canal d’emprunt difficile en Algérie, car il y a une méfiance totale à l’égard de l’État et de ses institutions.

Par ailleurs, le Trésor peut emprunter auprès de non-résidents. Et c’est là où se complique un peu la donne. L’État émet différents titres de créances négociables (BTF, BTAN, OAT…) sur les marchés financiers internationaux, où on trouve différents investisseurs qui prêtent avec des stratégies d’investissements diverses et variées. A tire d’exemple, il y a des banques, des investisseurs intentionnels à l’instar des fonds de pension et les hedge funds (les plus redoutés), fonds d’assurance vie. On trouve également des fonds perpétuels comme les fonds souverains qui peuvent investir dans ces bons, comme valeur sûre.

L’État peut aussi solliciter un emprunt direct auprès d’un pays excédentaire. L’Algérie peut emprunter auprès d’un pays, si ce dernier lui accorde un taux d’intérêt intéressant, voire nul, sur le long terme. Il peut aussi emprunter sous forme d’investissement : un investissement public peut être financé, entièrement ou partiellement, par des investisseurs privés ou étrangers. L’Algérie a utilisé cette méthode pour réaliser son futur grand port du centre.

Dans sa recherche de financement, l’État peut s’endetter auprès d’organismes internationaux : FMI et la Banque Mondiale... Il faut savoir que chacun de ses canaux a ses avantages et ses inconvénients. Cependant, un État peut emprunter sans être nécessairement en difficulté financière. Un État peut emprunter même si ses réserves de changes sont élevées. C’est un levier très important, car les investisseurs (prêteurs) ont plus de confiance dans les capacités de remboursement, ce qui implique un taux d’intérêt et une prime de risque moins élevés, théoriquement au moins.

Il faut rappeler que la dette publique a tendance à augmenter le revenu disponible de la génération actuelle et, par voie de conséquence, réduire celui des générations futures. Pour le dire plus simple, la dette présente d’une génération à une époque donnée est un fardeau (assez lourd parfois) pour les générations futures. Car ces dernières doivent rembourser un emprunt qu’elles n’ont pas contracté.

C’est d’ailleurs la raison qui a poussé Thomas Jefferson à écrire à James Madison qu’"aucune génération n’a le droit de lier une autre". En fait, il voulait même introduire ce "principe" dans la toute nouvelle Constitution des États-Unis. Mais ce qui a été pratiqué à partir de 1913, suite à l’avènement de la Réserve Fédérale et l’impôt fédéral sur le revenu, en est une autre histoire.

Il est donc évident d'évaluer le niveau de la dette dans un cadre intergénérationnel. Dans ce contexte, la dette publique et les déficits sont acceptables s’ils facilitent l'expansion des capacités de production et si les rendements de l'intervention publique l’'emportent sur les coûts de l’endettement. La comparaison entre les coûts et le retour sur investissements (pas que matériels : éducation, santé…), peut nous aider à déterminer le niveau optimal de la dette publique.

Cependant, ça reste très difficile à déterminer puisqu’il s’agit bien d’une évaluation mathématique, qui ne peut prendre en compte d’une manière exhaustive des facteurs qui relèvent du futur et parfois du «hasard» (guerre civile, catastrophes naturelles…).

La progression récente de la dette publique partout dans le monde a placé les politiques économiques dans un environnement très contraint. Le ralentissement de la croissance a pesé sur les recettes comme sur les dépenses. Parallèlement, les taux d’intérêt sur la dette souveraine sont élevés, et aggravant en conséquence l’effet mécanique de l’accroissement du volume de la dette.

L’impact des politiques économiques sur l’activité économique (croissance) est très discuté entres les keynésiens et les néo-classiques. En fait, ces deux courants interprètent différemment les effets d’un déficit public sur la croissance.

II. Dette publique et croissance économique

Il y a certainement une relation entre la dette publique et la croissance économique. Mais elle n’est pas facile à déterminer. Au fait, depuis le début de la crise financière et économique, les besoins d'emprunt du secteur public ont été très importants. Il était nécessaire, voire urgent de refinancer une partie de la dette arrivée à maturité. Par ailleurs, suite à la crise des subprimes, la forte aversion au risque a généré une demande assez importante pour les titres publics, considérés jusqu’ici comme sûrs.

La politique accommodante des banques centrales a permis à la plupart des pays d'emprunter à des taux favorables. Cependant, depuis la fin 2010, les inquiétudes sur la solvabilité de certains pays notamment de la zone Euro ont fait grimper les taux d'intérêt. Ces inquiétudes persistantes associées à d'importants besoins de refinancement avaient augmentés la pression sur les taux d’emprunt.

A cet effet, si on regarde bien ce qui s’est passé dans les pays développés, on pourrait comprendre et anticiper les trajectoires possibles dans un pays comme l’Algérie. Il y a, en effet, certains facteurs économiques qu’il faut prendre en considération pour élaborer un scénario crédible, ce n’est pas du tout une fiction.

La dette publique a une influence importante sur l'économie, dans le court et le long terme. Le point de vue généralement admis est que la dette (qui reflète le financement du déficit) peut stimuler la demande globale et la production à court terme (en supposant l'absence d'effets non keynésiens), mais induit une éviction du capital et réduit la production dans le long terme (Cf. Elmendorf et Mankiw, 1999). Dans ce dernier cas, le cas du FCE illustre bien ce risque d’éviction du capital. Il veut financer les dépenses de l’État au risque de se trouver sans capitaux pour financer ses propres investissements!

Dans notre pays où les dépenses publiques sont élevées, les politiques budgétaires peuvent jouer un rôle dans la hausse de l’endettement, si ce n'est pas dans l'explication de l'augmentation rapide de la dette, du moins en faisant un niveau d'endettement supérieur à ce qu'il aurait été autrement. C’est pour cela qu’il faut maitriser rapidement les dépenses publiques.

La dette a augmenté considérablement depuis ces 30 dernières années, dans la grande partie du globe. Donc en prenant au sérieux les causes, le gouvernement Algérien peut éviter des conséquences néfastes. Mais, hélas, la dette publique est une affaire très sérieuse pour la confier à des politiques.

Cela dit, il existe plusieurs canaux par lesquels l’endettement élevé de l’État pourrait affecter négativement la croissance à moyen et à long terme qui attire l'attention dans la littérature:

• Une dette publique élevée peut nuire à l'accumulation du capital et de la croissance par la hausse des taux d'intérêt à long terme (Cf. Baldacci et Kumar, 2010) ;
• L'inflation (Cf. Sargent et Wallace, 1981; Barro 1995; Cochrane 2010) ;
• L'émergence du risque souverain, car la hausse de dette publique fait augmenter les primes de risque. Les primes plus élevées génèrent une augmentation des coûts de financement, qui peuvent menacer la solvabilité des finances publiques (Cf. Nautet et Van Meensel, 2010) ;
• Et une plus grande incertitude concernant les perspectives politiques.

Dans les cas les plus extrêmes d'une crise de la dette, via le déclenchement d'une crise bancaire ou de devises, ces effets peuvent être amplifiés. L’endettement élevé est également de nature à limiter la portée des politiques budgétaires anticycliques, ce qui peut entraîner une plus grande volatilité et une croissance plus faible (Cf. Aghion et Kharroubi, 2007).

En dépit de ces considérations, il y a peu d'analyses systématiques de l'impact de la dette publique élevée sur ​​la croissance du PIB. Donc, il est très difficile de prouver empiriquement que la hausse de la dette publique implique systématiquement une faible croissance. Le lien entre dette publique et croissance économique a fait l’objet d’une série d’études empiriques. Je vais vous présenter des études pour comprendre davantage.

1) Une corrélation négative

- Ferreira (2009) montre que des ratios d’endettement en hausse ont des effets négatifs sur la croissance. L’effet est statistiquement significatif et se manifeste dans les deux sens: un fort endettement public réduit la croissance économique et une croissance affaiblie aggrave l’endettement ;

- Kumar et Woo (2010) montrent un rapport (dette en début de période / croissance économique) nettement négatif. Leur étude fait aussi ressortir le caractère non-linéaire de la relation : la hausse des déficits et des taux d’endettement exercent un effet négatif plus que proportionnel sur la croissance.

2) Une corrélation négative à partir d’une valeur seuil

· Checherita et Rother (2010) s’intéressaient au rapport entre dette publique et croissance économique et font une distinction entre taux de croissance annuel et sur cinq ans. Les auteurs ont trouvé dans les deux cas une relation inversée entre la croissance économique et l’endettement de l’État, avec une valeur-seuil se situant entre 70-80% ;

· A. Baum et al., (2012) ont trouvé que l’impact de la dette sur la croissance du PIB à court terme est positif. Mais diminue auprès de zéro et perd une signification au-delà des ratios dette publique/PIB de l'ordre de 67%. Pour les ratios d'endettement élevés (supérieurs à 95%) la dette supplémentaire a un impact négatif sur l'activité économique.

Il est à noter que la relation entre la dette et la croissance du PIB se caractérise par une grande hétérogénéité des bases de données et peut également varier au fil du temps au sein du même pays. La façon dont la dette affecte la croissance peut dépendre de la qualité des institutions, de la dimension du secteur public, les raisons de l’accumulation de la dette et de la structure et la composition de la dette publique des pays. (A suivre)

Nabil de S'Biha

Universitaire

Lire la 2e partie : La dette publique en Algérie : un sujet qui fâche ! (II)